10 grudnia 2021

Doręczenia elektroniczne. Nowa jakość w komunikacji przedsiębiorców z podmiotami publicznymi

Udostępnij

5 października 2021 r. weszły w życie przepisy regulujące zasady doręczeń elektronicznych w ramach korespondencji z podmiotami publicznymi. Wprawdzie faktyczna elektronizacja komunikacji z podmiotami publicznymi dokona się dopiero w przyszłym roku, warto już teraz w podstawowym zakresie scharakteryzować kluczowe z punktu widzenia przedsiębiorców nowe regulacje. Ich stosowanie może bowiem istotnie ułatwić, a przez to pozytywnie wpłynąć na prowadzenie działalności gospodarczej w Polsce.

„Podmiot publiczny”, czyli kto jest zobowiązany do korzystania z doręczeń elektronicznych

Niewątpliwie do czynników, które w największym stopniu przyczyniają się do rozwoju gospodarczego, jest spektakularny postęp w obszarze elektronicznych środków komunikacji i przesyłania danych. Tempo rozwoju techniki i technologii służących wymianie informacji umożliwia bezprecedensowe dynamizowanie stosunków gospodarczych. Korzystanie z osiągnięć cyfrowej rewolucji jest przy tym postrzegane najczęściej jako domena przedsiębiorców i tzw. sektora prywatnego, a niekoniecznie jednostek administracji. Obecnie jednak można zaobserwować w tym kontekście istotne zmiany – sektor publiczny coraz intensywniej przechodzi cyfrową transformację. Już kilka lat temu tzw. „elektronizacji” poddano system zamówień publicznych[1]. Ostatnio podobnym, jeśli nie poważniejszym wysiłkiem modernizacyjnym stało się wdrożenie systemu doręczeń elektronicznych, uregulowane w ustawie z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych.

Ustawa określa w szczególności zasady doręczania korespondencji z wykorzystaniem dwóch kluczowych rozwiązań:  publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego i publicznej usługi hybrydowej. Zapewnienie funkcjonowania jest ustawowym obowiązkiem operatora wyznaczonego, którym aktualnie jest Poczta Polska S.A. Z kolei obowiązek korzystania z tych usług został nałożony na podmioty publiczne, o których mowa w art. 2 pkt 6 wspomnianej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem są nimi:

  1. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych;
  2. inne niż określone w lit. a państwowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej;
  3. inne niż określone w lit. a osoby prawne utworzone w szczególnym celu zaspokajania potrzeb o charakterze powszechnym, niemające charakteru przemysłowego ani handlowego, a przy tym podlegające dominującemu wpływowi podmiotów wymienionych powyżej;
  4. związki podmiotów, o których mowa w lit. a-c, jeżeli realizują zadania publiczne;
  5. komornicy sądowi.

Powyższy katalog jest określony dość precyzyjnie. Praktyka potwierdza jednak, że pewne trudności może wzbudzać zidentyfikowanie podmiotów, o których mowa w lit. c. Są one bowiem scharakteryzowane poprzez użycie pojęć niedookreślonych, których interpretacja nie jest łatwa. Poszukując jednak najprostszych i użytecznych praktycznie rozwiązań można stwierdzić, że są to zasadniczo te same podmioty, o których mowa w art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2021 r. Prawo zamówień publicznych. Wprawdzie pomiędzy wspomnianymi przepisami istnieją pewne drobne odmienności, nie ulega wątpliwości, że chodzi właśnie o podmioty określane w systemie zamówień publicznych jako podmioty prawa publicznego. Zresztą potwierdzono to jednoznacznie na etapie prac prawodawczych. wskazując, że regulujące problematykę doręczeń na poziomie unijnym „rozporządzenie 910/2014 odwołuje się w swoich postanowieniach do pojęcia «podmiotu sektora publicznego» w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/24/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie zamówień publicznych”. Dlatego katalog podmiotów zobowiązanych do korzystania z doręczeń elektronicznych należy interpretować analogicznie do katalogu podmiotów uznawanych za zamawiających publicznych na gruncie prawa zamówień publicznych.

Pozornie wyjaśnienie to mogłoby zostać uznane za niesatysfakcjonujące, jako obarczone błędem ignotum per ignotum, a więc jako charakteryzujące jedno pojęcie poprzez odwołanie do innego, które również nie jest jasne. W praktyce jednak odwołanie do prawa zamówień publicznych jest bardzo użyteczne. Wynika to z faktu, że o ile ustawy o doręczeniach elektronicznych są regulacją nową, która nie „obrosła” jeszcze literaturą czy orzecznictwem precyzującym ustawowe pojęcia, o tyle podmiotowy zakres prawa zamówień publicznych w zasadzie nie zmienił się na poziomie unijnym i krajowym od kilkunastu lat. W rezultacie można sformułować następujący praktyczny wniosek: w przypadku wątpliwości co do kwalifikacji danego podmiotu jako „podmiotu publicznego” w rozumieniu przepisów o doręczeniach elektronicznych, warto zweryfikować, czy udziela on zamówień publicznych, np. korzystając z ogólnodostępnych publikatorów (np. Tender European Daily czy Biuletyn Zamówień Publicznych). W przypadku ustalenia, że jest on zamawiającym publicznym, można przyjąć, że jest również zobowiązany do korzystania z doręczeń elektronicznych jako podmiot publiczny.

Publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego

Po ustaleniu zakresu podmiotowego obowiązku zapewniania korespondencji z wykorzystaniem modelu doręczeń elektronicznych należy scharakteryzować usługi, które tworzą jego fundament. Jest to wspomniana już publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz uzupełniająca ją publiczna usługa hybrydowa, potocznie określane akronimem odpowiednio jako PURDE (publiczna usługa rejestrowanego doręczenia elektronicznego) i PUH (publiczna usługa hybrydowa). Pierwsza z wymienionych polega na umożliwieniu przesyłania danych drogą elektroniczną, a zarazem zapewnia uzyskanie dowodów wysłania i otrzymania przesyłki zgodnie ze standardem właściwym dla usług zaufania i identyfikacji elektronicznej. Operator wyznaczony do świadczenia PURDE ma przy tym obowiązek zapewnić:

  • identyfikację nadawcy przed wysłaniem danych;
  • identyfikację adresata przed dostarczeniem danych;
  • zabezpieczenie wysłania i otrzymania danych zaawansowaną pieczęcią elektroniczną w sposób wykluczający możliwość niewykrywalnej zmiany danych;
  • wskazanie nadawcy i adresatowi każdej zmiany danych niezbędnej do celów wysłania lub otrzymania danych;
  • wskazanie, za pomocą kwalifikowanego elektronicznego znacznika czasu, daty i czasu wysłania, otrzymania i wszelkiej zmiany danych.

PURDE jest zatem usługą zaufania polegającą na wysyłaniu wiadomości pomiędzy dwoma podmiotami (w tym publicznym) poprzez system teleinformatyczny. W uproszczeniu można więc stwierdzić, że korzystając z niej przedsiębiorca może komunikować się z podmiotami publicznymi w dowolnym momencie za pomocą urządzeń elektronicznych z dostępem do Internetu, w szczególności – co bardzo istotne z praktycznego punktu widzenia – nadając korespondencję równoważną listowi poleconemu.

Korzystanie z PURDE wymaga jednak posiadania adresu do doręczeń elektronicznych oraz skrzynki doręczeń. Zarazem wpis adresu do doręczeń elektronicznych do bazy adresów elektronicznych jest równoznaczny z żądaniem doręczania korespondencji przez podmioty publiczne na ten adres. Jeśli zatem przedsiębiorca chciałby korzystać z komunikacji elektronicznej, powinien złożyć stosowny wniosek. Co ważne, w najbliższych latach posiadanie adresu będzie obowiązkowe dla poszczególnych rodzajów podmiotów, w tym w szczególności przedsiębiorców. Mianowicie już od 5 lipca 2022 r. adres do doręczeń powiązany z PURDE będzie musiał posiadać:

  • adwokat, radca prawny, doradca podatkowy, doradca restrukturyzacyjny, rzecznik patentowy oraz notariusz (wykonujący zawód);
  • radca Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wykonujący czynności służbowe;
  • podmiot niepubliczny wpisany do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego.

Z kolei wszystkie podmioty wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej,  będą musiały uzyskać adres do doręczeń najpóźniej z dniem 1 października 2026 r.

Oczywiście są to terminy maksymalne na spełnienie ww. obowiązku w zakresie uzyskania adresu do doręczeń, a wniosek o jego utworzenie można złożyć już obecnie. W tym celu przedsiębiorca powinien skorzystać z narzędzi online udostępnionych na stronach rządowych pod adresem biznes.gov.pl. Warto nadmienić, że uzyskanie adresu do doręczeń elektronicznych dla wielu przedsiębiorców może okazać się użytecznym rozwiązaniem nie tylko w odniesieniu do korespondencji z podmiotami publicznymi – zakłada się bowiem, że także „korespondencja pomiędzy podmiotami niepublicznymi będzie możliwa z wykorzystaniem niepublicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego oraz w ramach usług dodatkowych świadczonych przez publicznego dostawę usługi”[2].

Publiczna usługa hybrydowa

Wracając jednak do publicznych usług w zakresie doręczeń elektronicznych należy scharakteryzować PUH, a więc publiczną usługę hybrydową, która ma stanowić uzupełnienie PURDE. Podmiot publiczny doręcza bowiem korespondencję wymagającą uzyskania potwierdzenia jej nadania lub odbioru z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej w przypadku:

  • braku możliwości doręczenia korespondencji na adres do doręczeń elektronicznych albo
  • gdy posiada on wiedzę, że osoba fizyczna posiadająca adres do doręczeń elektronicznych została pozbawiona wolności.

W praktyce świadczenie PUH polega na tym, że operator wyznaczony przekształca dokument elektroniczny nadany przez podmiot publiczny z adresu do doręczeń elektronicznych w przesyłkę listową w celu doręczenia korespondencji do adresata. Co szczególnie ważne operator ma przy tym obowiązek zapewnić, że przekształcenie odbywa się w sposób zautomatyzowany, zapewniający ochronę tajemnicy pocztowej na każdym etapie realizacji usługi. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu do projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych „wszystkie czynności realizowane na potrzeby przekształcenia realizowane będą przy zapewnieniu ochrony tajemnicy korespondencji. Korespondencja zostanie uzupełniona o dołączone potwierdzenie podpisania dokumentu elektronicznego przez podmiot publiczny lub jego przedstawiciela podpisem elektronicznym wraz ze wskazaniem rodzaju podpisu albo potwierdzenie złożenia oświadczenia woli przez podmiot publiczny lub jego przedstawiciela z wykorzystaniem środka identyfikacji elektronicznej”[3]. Należy podkreślić przy tym, że ze względu na konieczność przekształcenia przesyłki elektronicznej do postaci fizycznej, doręczenie korespondencji w ramach PUH oczywiście nie będzie odbywało się w tak ekspresowym tempie, jak ma to miejsce w przypadku PURDE. Ustawodawca nałożył jednak na operatora wyznaczonego obowiązek zapewnienia, że doręczenie przesyłki w ramach PUH nastąpi w czasie nie dłuższym niż 6 dni od dnia nadania.

Przedmiot korespondencji elektronicznej

Skoro wiadomo już kto i w jaki sposób ma zapewniać elektroniczną komunikację, należy wyjaśnić, co ma być jej przedmiotem. Podczas prac nad ustawą o doręczeniach elektronicznych zadeklarowano, że jej wprowadzenie ustanawia „zasadę pierwszeństwa korespondencji elektronicznej przed tradycyjną papierową”[4]. Realizuje ją przede wszystkim art. 4 ustawy, w którym zobowiązano podmioty publiczne do korzystania z doręczeń elektronicznych zasadniczo w każdym przypadku nadawania korespondencji wymagającej uzyskania przez nadawcę potwierdzenia jej nadania lub odbioru. Wyjątkiem od obowiązku pełnej komunikacji elektronicznej jest stosowanie hybrydowego modelu PUH, co jednak następuje wyłącznie po spełnieniu wspomnianych już ustawowych przesłanek. Ponadto obowiązek korzystania z PUH i PURDE został wyłączony, gdy:

  • podmiot wnosi o doręczenie oryginału dokumentu sporządzonego pierwotnie w postaci papierowej;
  • korespondencja nie może być doręczona na adres do doręczeń elektronicznych albo z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej ze względu na obiektywne okoliczności (wymienione enumeratywnie w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o doręczeniach elektronicznych);
  • przepisy odrębne przewidują możliwość dokonywania doręczeń z wykorzystaniem także sposobów innych niż PURDE i PUH, w szczególności przy pomocy swoich pracowników, a nadawca w konkretnych okolicznościach uzna inny sposób doręczenia za bardziej efektywny.

Ponadto ustawa w ogóle nie znajduje zastosowania do wymiany danych z systemami teleinformatycznymi za pomocą usług sieciowych, a przede wszystkim do doręczania korespondencji:

  • zawierającej informacje niejawne;
  • w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy z dnia 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych, lub na podstawie ustawy z dnia 21 października 2016 r. o umowie koncesji na roboty budowlane lub usługi;
  • jeżeli przepisy odrębne przewidują wnoszenie lub doręczanie korespondencji z wykorzystaniem innych niż adres do doręczeń elektronicznych rozwiązań techniczno-organizacyjnych, w szczególności na konta w systemach teleinformatycznych obsługujących postępowania sądowe lub do repozytoriów dokumentów.

Harmonogram wdrażania e-doręczeń

Wreszcie należy wyjaśnić, że wdrażanie modelu doręczeń elektronicznych podzielone jest na etapy, a poszczególne podmioty publiczne będą stopniowo obejmowane obowiązkiem korzystania z elektronicznej komunikacji, co przedstawia tabela.

Data wejścia w życie obowiązku stosowania PURDE i PUH Podmioty publiczne
 05.07.2022 r.
  • organy administracji rządowej, a także inne organy władzy publicznej, w tym organy kontroli państwowej i ochrony prawa, oraz jednostki budżetowe obsługujące te organy,
  • ZUS i KRUS oraz zarządzane przez nie fundusze,
  • Narodowy Fundusz Zdrowia
 01.01.2023 r.  
  •          agencje wykonawcze,
  •          instytucje gospodarki budżetowej,
  •          państwowe fundusze celowe,
  •          samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
  •          uczelnie publiczne,
  •          Polska Akademia Nauk i tworzone przez nią jednostki organizacyjne,
  •          państwowe i samorządowe instytucje kultury,
  •          inne państwowe lub samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych
 01.01.2024 r.
  •           jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz związki metropolitalne oraz samorządowe zakłady budżetowe, (wyłącznie w zakresie stosowania PURDE)
 01.01.2025 r.
  •           inne podmioty publiczne niż wymienione w niniejszej tabeli (w szczególności może dotyczyć do spółek kwalifikowanych jako zamawiający publiczni)
 01.10.2029 r.  
  •         sądy i trybunały,
  •         komornicy,
  •         prokuratura,
  •         organy ścigania
  •         Służba Więzienna
  •         jednostki samorządu terytorialnego i ich związki oraz związki metropolitalne oraz samorządowe zakłady budżetowe, (w zakresie stosowania PUH)

We wskazanych powyżej terminach przedsiębiorcy będą więc mogli oczekiwać od podmiotów publicznych zapewnienia komunikacji elektronicznej. Warto w tym miejscu przypomnieć, że – jak już sygnalizowano – przedsiębiorcy zarejestrowani w Krajowym Rejestrze Sądowym będą zobowiązani do uzyskania adresu do doręczeń elektronicznych najpóźniej 5 lipca 2022 r., a podmioty wpisane do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, będą musiały uzyskać adres do doręczeń najpóźniej 1 października 2026 r.

Podsumowanie

W uzasadnieniu do projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych wskazano, że przyjęte rozwiązania wpłyną „pozytywnie na działalność mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców. Skrzynki doręczeń zapewniające nieodpłatną komunikację z podmiotami publicznymi będą miały zasadniczą przewagę nad obecnie udostępnianymi skrzynkami na ePUAP. Przede wszystkim dzięki planowanym zmianom w przepisach prawa mających na celu szerokie dopuszczanie do stosowania doręczeń elektronicznych w wymianie danych z podmiotami publicznymi prowadzenie działalności zostanie ułatwione. (…) Łącznie projektowane zmiany stanowią istotny skok prorozwojowy dla polskiego biznesu, w tym mikroprzedsiębiorców oraz małych i średnich przedsiębiorców”[5].

Niewątpliwą korzyścią dla przedsiębiorców będzie również integracja kanałów komunikacji elektronicznej – jak bowiem zauważyli projektodawcy „przedsiębiorcy uzyskają jedno narzędzie do kontaktów ze wszystkimi podmiotami publicznymi. Dokumentacja powstała w wyniku realizowanej komunikacji wraz z dowodami doręczenia będzie dostarczana na jeden adres do doręczeń elektronicznych, a nie, jak to ma miejsce obecnie, na różne konta w systemach teleinformatycznych podmiotów publicznych, różniących się interfejsem użytkownika i realizowanym sposobem doręczania. Dzięki temu zarządzanie informacją o wymaganych do załatwienia terminowych sprawach będzie ułatwione”[6].

Oczywiście na obecnym etapie trudno ocenić powyższe prognozy. Z pewnością jednak rozwój doręczeń elektronicznych wykazuje duży potencjał w zakresie wspierania dynamicznego rozwoju przedsiębiorców,  w szczególności zaliczanych do kategorii MŚP. Można bowiem zakładać, że w najbliższych latach wymiana informacji stanie się sprawniejsza, dostęp do infrastruktury szybkiej wymiany informacji powszechniejszy, a w rezultacie tempo załatwiania spraw w relacjach pomiędzy podmiotami publicznymi a przedsiębiorcami wzrośnie.

Jak zwykle jednak w przypadku tak doniosłych procesów modernizacyjnych, kluczowe będzie odpowiednie przygotowanie się do nadejścia cyfrowej rzeczywistości w relacjach z podmiotami publicznymi. Dlatego niezależnie od wskazywanych powyżej dat wejścia w życie określonych obowiązków warto już obecnie rozważyć zawnioskowanie o utworzenie adresu do doręczeń elektronicznych i modyfikację dotychczasowego modelu prowadzenia korespondencji. Postulat ten dotyczy nie tylko podmiotów publicznych, ale również – a może przede wszystkim – przedsiębiorców, którzy niewątpliwie mogą odnieść najwięcej korzyści ze sprawnie funkcjonującego modelu doręczeń elektronicznych.

dr Jarosław Kola

adiunkt w Katedrze Prawa Cywilnego, Handlowego i Ubezpieczeniowego WPiA UAM, Managing associate w kancelarii WKB Wierciński, Kwieciński, Baehr, sp.j.

Przeczytaj więcej takich artykułów w strefie Wiedzy PARP

Artykuł pochodzi z Biuletynu Euro Info 10/2021


[1] Zob. np. J. Kola, Elektronizacja systemu zamówień publicznych. Szanse i wyzwania, Biuletyn Euro Info 3 (180) 2018, [online: 2.11.2021] www.parp.gov.pl 

[2] Wyjaśnienia zawarte na rządowej stronie www.gov.pl/web/e-doreczemoa/pytania-i-odpowiedzi [online: 2.11.2021]. W ten sposób zadeklarowano, że operatory wyznaczony będzie korzystał z uprawnienia przyznanego mu na podstawie art. 53 ustawy o doręczeniach elektronicznych.

[3] Uzasadnienie projektu ustawy o doręczeniach elektronicznych, druk nr 239 Sejmu IX kadencji, s. 21.

[4] Ibidem, s. 46.

[5] Ibidem, s. 120.

[6] Ibidem, s. 121.

Zobacz więcej podobnych artykułów